Похоже, Фонду национального благосостояния уготована не самая приятная участь. В конце 2022 года из ФНБ потратили целый триллион рублей на покрытие дефицита госказны, хотя „заначку“ не трогали даже в пору ковидного кризиса. Его сакральный статус, который годами лелеял Минфин, фактически отменен вместе с бюджетным правилом. Лишившись основного источника пополнения в виде сырьевых сверхдоходов, ФНБ будет теперь только иссякать. Словом, это билет в один конец, который, впрочем, неизвестно когда наступит.
„По состоянию на 1 декабря 2022 года объем ФНБ составил 11,3 трлн рублей, или 8,5% ВВП, а объем ликвидных активов фонда (средства на валютных банковских счетах в Банке России) - 7,6 трлн рублей“, - говорится в сообщении Минфина. Между тем уже в 2024 году ФНБ может быть полностью исчерпан, предупредили участники сентябрьского (2022 г.) совместного совещания членов правительства и Центробанка.
Чиновники обсуждали, каким образом профинансировать восстановление экономики, которой, согласно закрытым прогнозам, грозят три года непрерывного падения. Минфин и ЦБ выступили за использование частных инвестиций, но эта здравая идея перечеркивается отсутствием благоприятного инвестклимата в стране. Остается сценарий, предполагающий расходование ФНБ, где годами копились доходы от цен на нефть выше $42 за баррель. Сегодня он становится практически безальтернативным.
Ставка на юань
Между тем само формирование Фонда национального благосостояния претерпело кардинальные изменения. Накануне Нового года Минфин исключил евро, иены и фунты стерлингов из состава валют, в которых формируется ФНБ. Теперь до 60% ведомство собирается размещать в юанях и до 40% - в золоте. А ЦБ с 13 января возобновил операции по покупке и продаже иностранной валюты (читай - юаней) на внутреннем рынке в рамках обновленного бюджетного правила.
Как заявлял осенью министр финансов Антон Силуанов, его ведомство будет исходить из цены отсечения нефти в $62-63 за баррель. Но, поскольку впоследствии стоимость российского сорта Urals упала ниже $50 за баррель, бюджетное правило обрело новую формулировку; „В ФНБ идут все суммы нефтегазовых доходов, которые превышают 8 трлн рублей в год“.
Проблема в том, что при нынешней ценовой конъюнктуре и жестких санкционных ограничениях получить такие деньги архисложно. И сейчас бюджетное правило в России де-факто не работает; все нефтегазовые доходы идут сразу в казну, не спасая ее при этом от дефицитности.
На взгляд аналитиков, решение властей продавать юани - симптом быстро нарастающих бюджетных рисков; дыра ширится заметно быстрее прогнозных показателей Минфина. Вот и Кремль поручил вице-премьеру Новаку разобраться с высоким дисконтом на российскую нефть, тлетворным для казны. Неясно, правда, как это сделать: не прикажешь же Индии покупать сырье дороже, чем она хочет?
„Не стоит преувеличивать и роль юаня, -тмечает главный научный сотрудник Института экономики РАН Игорь Николаев. - С одной стороны, это единственная на сегодняшний день валюта из перечня мировых резервных валют, с которой может работать Центробанк. И перспективы у нее весьма неплохие по причине размера и мощи китайской экономики. Вместе с тем юань несопоставим по значимости и ликвидности с долларом и евро; его доля в международных расчетах составляет лишь 3,2%, тогда как у „американца“ -коло 40%, у „европейца“ - 36%. Этот разрыв сократится не скоро, а свои финансовые проблемы Россия должна решать уже сейчас. Юань трудно использовать для поддержки валютного рынка во время спада сырьевых цен (в силу малой емкости рынка рубль-юань). Кроме того, его обменный курс не вполне рыночный, поскольку регулируется Народным банком Китая“.
Придется повышать налоги
„Поскольку ФНБ является главной государственной „кубышкой“, вопрос его пополнения исключительно важен, - утверждает Игорь Николаев. - Продажа юаней в рамках нового бюджетного правила не решает эту задачу, как не решает ее экспортная выручка, которая резко ускорила падение в условиях декабрьских санкций в отношении российской нефти. Причем грядущее (с 5 февраля) эмбарго на поставки нефтепродуктов из РФ может еще больше усугубить ситуацию“.
Сегодня марка Urals продается по ценам существенно ниже тех, на которые Минфин рассчитывал осенью. Соответственно, рассуждает собеседник „МК“, в 2023 году в казне может образоваться дыра на 5 трлн рублей, или 3,5% ВВП (а не на 2,9 трлн, или 2% ВВП, как рассчитывают власти), и уже до конца года ФНБ потеряет как минимум несколько триллионов рублей. Получается, что хотя „кубышку“ копили годами, в самый нужный, критический для страны момент надежды на нее могут не оправдаться, поскольку оказались изначально завышенными.
Чтобы досконально разобраться в ситуации с ФНБ, нужно обязательно понять взаимосвязь между несколькими моментами; во-первых, как и на какие цели государство тратит резервы, во-вторых, как работает бюджетное правило, в-третьих, сколько казна получает сырьевых доходов и, наконец, как все это стыкуется с ценами на нефть, рассуждает частный инвестор Федор Сидоров.
Отечественная экономика зависит от нефтегазового экспорта, а при действующих санкциях объемы продаж в страны дальнего зарубежья наверняка будут снижаться и дальше. Китай, Индия и Турция покупают российскую нефть с настолько большим дисконтом, что это подрывает доходы бюджета, которые Минфин вынужден компенсировать за счет средств ФНБ.
„То есть по мере падения поставок за границу и удешевления сорта Urals государство будет все более интенсивно использовать некогда неприкосновенный резерв, - говорит Сидоров. - Так, только за декабрь казна получила доходов от реализации нефти на 33% меньше, а по газу - на 49% меньше по сравнению с тем же месяцем 2021-го. А на январь Минфин прогнозирует недополучение сырьевых доходов на 54,5 млрд рублей (на эту сумму будут проданы юани из ФНБ). В феврале, когда заработает эмбарго на поставки российских нефтепродуктов в ЕС, сумма может вырасти в два-три раза. При средней стоимости Urals в $50 за баррель ФНБ условно хватит на текущий год“.
Судя по всему, придется повышать налоги. Частично это уже сделано; для нефтегазовой отрасли повышен НДПИ, а в дальнейшем можно ждать увеличения фискальной нагрузки для населения и бизнеса. Как напоминает Сидоров, в структуре ненефтегазовых доходов федерального бюджета самую большую долю имеют НДФЛ (налог на доходы на физлиц) и налог на прибыль, который платят все компании в стране.
Бюджетное правило больше не работает
Совокупные доходы федерального бюджета в 2022 году составили 27,77 трлн рублей, расходы - 31,11 трлн рублей, дефицит - 3,35 трлн, что эквивалентно 2,3% ВВП. Больше было только в пандемийном 2020 году - 4,1 трлн рублей.
По сравнению с 2021 годом доходы выросли на 10%, а расходы - на 25,6% (причем их пик пришелся на декабрь) при среднегодовой инфляции в 14%. Что касается детализации расходов прошлого года, то ее в открытом доступе нет; Минфин засекретил направления бюджетных трат. Бюджет 2023 года предусматривает увеличение оборонных расходов до почти 5 трлн рублей (17% общих расходов) по сравнению с изначально планировавшимися осенью 2021-го 3,6 трлн, расходов на безопасность и правоохранительную деятельность - до 4,4 трлн (15%) по сравнению с изначальными 3 трлн.
Ясно, что в текущем году сохранится как минимум два тренда, которые наметились к декабрю: не всегда предсказуемое и непонятное по структуре повышение расходов и сокращение нефтегазовых доходов. На один год у Минфина точно хватит запаса прочности, чтобы пережить цену и в $40 за баррель - за счет средств ФНБ и масштабных заимствований на долговом рынке.
„В ближайшие пару лет ФНБ не будет растрачен полностью, хотя в этом году фонд потеряет не меньше 3 трлн, - говорит директор Центра исследований постиндустриального общества Владислав Иноземцев. - После вступления в силу ценового потолка в $60 за баррель котировки российской нефти резко упали, объем сырьевого экспорта сократился. Но в последние недели он снова растет.
Скажем, морские поставки увеличились на 30-50% из многих портов. Активы Центробанка, номинированные в юанях, не подверглись никаким арестам, а это самая значительная доля ФНБ. ЦБ давно не продавал валюты из фонда, а сегодня для этого назрели рыночные условия. Если мы хотим получить из ФНБ доходы в бюджет, надо использовать один из активов, которыми он располагает. Тут все логично“.
А вот с бюджетным правилом, действовавшим в России с 2017 года, проблемы куда серьезнее. В августе 2022-го оно было фактически отменено, поскольку в федеральный бюджет на ближайшую трехлетку заложили базовый объем нефтегазовых доходов по 8 трлн рублей каждый год. Предусматривалось, что заработанная сверх этой суммы прибыль будет потрачена на покупку тех же самых юаней и валют „дружественных“ стран для последующего размещения в ФНБ. Однако этого не происходит; в 2022 году сырьевые доходы составили 13 трлн рублей, из которых в ФНБ не пошло ничего.
Соответственно, рассуждает Иноземцев, бюджет сохранит свой дефицитный статус, поскольку бюджетное правило превратилось в фикцию: получить в текущем году 8 трлн рублей от нефтегазового экспорта нереально. В лучшем случае будет 6 трлн, и никакого пополнения ФНБ не предвидится ни в этом году, ни в следующем.
„Только за декабрь ликвидная часть ФНБ сократилась почти на 20%: Минфин реализовал валюты „недружественных“ стран - полностью фунты стерлингов и иены, а также три четверти имевшихся евро, -тмечает главный аналитик TeleTrade Марк Гойхман. - Средства поступили в рублях на покрытие бюджетного дефицита. Причем интересно, что эти валюты находились на счетах, подпавших под санкционную блокировку. Поэтому продать валюту на рынке было нельзя. В итоге их реализация прошла чисто по-бухгалтерски. То есть эти средства формально (с помощью внутренних операций) перешли со счетов ФНБ на счета ЦБ, который взамен перечислил Минфину рубли на соответствующую сумму. По сути, это близко к пополнению бюджета за счет новых эмиссионных денег“.
При планируемом дефиците казны в 2,9 трлн рублей в 2023 году пополнить ФНБ едва ли удастся. Напротив, фонд будет активно расходоваться именно в целях частичного финансирования дефицита. Для этого могут быть задействованы не только ликвидные средства („живые“ деньги на счетах), но и вложения. По данным Минфина, на 1 января 2023 года в составе ФНБ в Банке России было размещено 10,5 млрд евро, 309,7 млрд китайских юаней, 554,9 тонны золота в обезличенной форме, 274,8 млн рублей. Кроме того, напоминает Гойхман, большие объемы средств вложены в ценные бумаги, например, в акции российских компаний, осуществляющих из бюджетных средств инфраструктурные проекты.
Сколько протянет ФНБ?
„В ближайшие годы средства ФНБ не будут израсходованы полностью в силу соотношения объемов фонда и предполагаемого дефицита бюджета, - говорит Гойхман. - Для его покрытия будут использоваться самые разные источники, в частности, активное привлечение средств в гособлигации (ОФЗ), дивиденды госкомпаний, вероятное увеличение налогов и даже эмиссия денег со стороны ЦБ в той или иной форме. В 2023 году ликвидная часть фонда может сократиться на 2-2,1 трлн рублей. Новая структура ФНБ (60% юаней и 40% золота) менее ликвидна и надежна по сравнению с прежними диверсифицированными вложениями в твердые валюты. Но поскольку те сейчас „токсичны“, счета заморожены, ничего другого не остается“.
Сколько еще в итоге „протянет“ ФНБ? По словам Владислава Иноземцева, вопрос это арифметический прежде всего. С одной стороны, 54,5 млрд рублей, направляемые сейчас на продажу юаней (для компенсации недополученных в январе нефтегазовых доходов), - сущая мелочь в масштабах российского бюджета объемом более 30 трлн рублей.
Вместе с тем какая-то часть ФНБ навсегда „завязла“ в инфраструктурных проектах. А с учетом неуклонного сокращения нефтегазовых доходов прогноз Минфина относительно дефицита в 2% ВВП по итогам 2023 года выглядит утопическим. Будет как минимум вдвое больше, утверждает экономист, дыру в бюджете, которая разрастется примерно до 6 трлн рублей, придется частично закрывать с помощью заимствований на внутреннем рынке, частично - за счет ужесточения фискальной политики, частично - из ФНБ.
Впрочем, даже максимально стрессовые сценарии для российской экономики, бюджета и Фонда национального благосостояния не превратятся в катастрофу. Во всяком случае, в ближайшие два-три года у системы хватит запаса прочности.
Как менялся объем ФНБ за последние 10 лет (в трлн рублей):
2012 2,7
2013 2,9
2014 3,9
2015 4,7
2016 4,6
2017 3,9
2018 4,5
2019 7,9
2020 13,4
2021 13,8
2022 11,3
Источник; Минфин.
